Афганистан по праву можно отнести к государствам, где основной закон меняется очень часто. За период независимости (с 1919 года) в стране сменились 7 конституций, начиная с 1923 года. Сейчас в Афганистане действует конституция, принятая в 2004 году. Рассматриваемая тема весьма обширна и, пожалуй, заслуживает академической монографии, ее сложно уместить в прокрустово ложе обзорной статьи. И, тем не менее, мы постараемся проследить динамику основных изменений в конституциях Афганистана в контексте происходящих в стране политических процессов.
Конституция 1923 г.
Путь к принятию первой афганской конституции занял почти два десятилетия, начавшись с формирования в первые годы XX века политической организации, члены которой получили название «конституционалисты» (مشروطه خواهان). Они выступали за законодательное ограничение власти монарха и модернизацию Афганистана. Ядро организации составили представители реформаторски настроенной интеллигенции, в меньшей степени в его рядах были представлены военные и чиновники. Движение конституционалистов в Афганистане хронологически совпало с попытками реформирования в ряде государств Востока, в частности, в Иране и Османской империи (младотурки). За группой афганских реформаторов, вдохновлявшихся идеями прогрессивных изменений, продвигаемых в Османской империи, по аналогии закрепилось и другое название — «младоафганцы». В 1919 году эмиром Афганистана стал Аманулла-хан, симпатизировавший реформаторским идеям младоафганцев. Однако до принятия первой конституции страны прошло еще 4 года, что было связано с турбулентной ситуацией вокруг Афганистана – в августе 1919 года после третьей англо-афганской войны была провозглашена полная независимость Афганистана, еще несколько лет потребовались для становления и расширения международных контактов. Только после укрепления внешнеполитического положения Афганистана Аманулла приступил к реализации широкомасштабных реформ, и первым шагом на этом пути стало принятие первой в истории страны конституции, в разработке которой приняли участие, в том числе, французские и турецкие советники – на опыт этих стран ориентировались афганские реформаторы. Текст конституции включал 73 статьи, содержавшие следующие основные положения, беспрецедентные по меркам истории Афганистана: О свободе вероисповедания для немусульман (в тексте конституции упоминаются иудеи и индуисты) и полную защиту их прав «при условии, что они не нарушают общественный порядок» (ст. 2). Через год к этой статье была принята поправка, обязующая данные категории населения уплачивать специальный налог и носить отличительную одежду; Формирование Совета министров под председательством эмира (ст. 6, 25); Все афганские подданные обладают личной свободой, посягательство на свободу других лиц запрещено (ст. 9), свобода печати (ст. 11), право на бесплатное образование (ст. 14), право на труд (ст. 17), запрет пыток (ст. 24); Совет министров определяет основные направления внутренней и внешней политики страны (ст. 29); Создание Государственного совета с консультативными полномочиями, часть депутатов которого назначалась эмиром, часть избиралась (ст. 39, 41); Все суды свободны от какого-либо вмешательства со стороны (ст. 53); Введение обязательного всеобщего начального образования (ст. 68). Конституция 1923 года сделала явный акцент на расширении применения секулярного законодательства в Афганистане. Для смягчения коллизии между применявшимся ранее шариатом как основой государственной правовой системы и новыми светскими нормами закона в статье 4 отдельно обговаривалось, что эмир управляет страной в соответствии с принципами шариата. Из текста конституции очевидно, что системы исламского и светского законодательства сосуществуют. Основные полномочия по-прежнему сохранялись в руках эмира, однако его правление уже не было абсолютистским. Нормы конституции 1923 года заложили также основы разделения властей, хотя и в весьма ограниченном виде, и создали некоторое подобие системы сдержек и противовесов среди государственных органов, при всей условности употребления данного понятия применительно к реалиям Афганистана начала 1920-х годов. В оценке этого документа сложно не согласиться с мнением российского востоковеда В.Г.Коргуна: «Конституция 1923 г. и кодексы не являли собой образцы современного политического либерализма. Однако, если рассматривать их в контексте существовавших в то время в Афганистане социальных и политических условий, можно оценить поистине революционные политические изменения, которые преподносились в этом документе». Действительно, по сравнению с ситуацией в Афганистане до начала правления Амануллы, принятие конституции стало заметным шагом вперед на пути политической модернизации страны и ознаменовало начало его реформаторского проекта. Ряд положений основного закона был принципиально новым явлением для внутриполитической жизни Афганистана, хотя на практике не все статьи данной конституции соблюдались. При этом заметны попытки «примирить» новую реальность со старой и вводить новации в общественно-политической жизни страны постепенно, не порывая разом с дореформенными практиками.
Конституция 1931 г.
Реформы, связанные с болезненной ломкой традиционных устоев, не могли не вызвать сопротивления со стороны консервативных кругов афганского общества. В результате восстания под исламистскими и антиреформистскими лозунгами в начале 1929 года Аманулла был вынужден отречься от престола и, после нескольких неудачных попыток вернуться, покинул страну. В Афганистане развернулась полномасштабная гражданская война – власть в стране захватил лидер восставших Бачаи Сакао (Хабибулла Калакани), но его легитимность была крайне слабой, и он не сумел удержать власть, которая перешла в руки генерала Мохаммада Надира, коронованного в 1929 году как Надир-шах. Во время его правления (1929-1933 гг.) была принята новая конституция Афганистана. Некоторые ее положения дублировали нормы предыдущей конституции 1923 года, особенно в отношении прав подданных королевства, не упоминались лишь права женщин. Была сохранена и структура прежней конституции, основные различия заключались в следующем: Создание двухпалатного парламента, включавшего Национальный совет (избирался подданными Афганистана, в голосовании имели право участвовать только мужчины) и Совет старейшин (назначался королем). По нормам новой конституции Совет министров переводился в подчинение парламенту; Сохранение прежней структуры власти при концентрации полномочий в руках короля, за ним сохранялось право вето в отношении решений парламента и Совета министров. Также за королем закреплялось право в случае угрозы общественному порядку (и безопасности правящего режима) принимать все необходимые меры «для скорейшего их подавления и восстановления мира» (ст. 104); Отдельный раздел конституции 1931 года был посвящен Лойя Джирге –общенациональному собранию делегатов, созываемому ad hoc для решения критически важных для государства вопросов. Таким образом, необходимо констатировать, что в рамках политической системы Афганистана, определяемой конституцией 1931 года, король, несмотря на некоторые ограничения, по-прежнему сохранял все основные полномочия. При этом заметны были стремления Надир-шаха к большей централизации власти в руках короля, нежели это было при Аманулле. Заметны также и «реверансы» в сторону традиционалистских слоев общества, что проявилось в вышеупомянутом отказе от упоминания в тексте прав женщин, апелляции к нормам ислама и отдельных статьях о положении Лойя Джирги.* В целом, в научной литературе конституция 1931 г. оценивается негативно, особенно в сравнении с предыдущей версией основного закона. Тем не менее, именно ей суждено было действовать дольше какой-либо иной конституции Афганистана – 33 года.
Конституция 1964 г.
В середине XX века в Афганистане была запущена масштабная программа экономических реформ, с 1957 года вводилась система пятилетних планов развития. В то же время модернизация в экономической сфере не сопровождалась аналогичным процессом в политической системе Афганистана, назрела необходимость ее реформирования. В очередной раз в истории Афганистана преобразования были инициированы «сверху», королем Захир-шахом и его окружением. В рамках этих реформ была принята еще одна конституция страны, которая установила новые рамки функционирования политической системы Афганистана. Особого внимания заслуживают следующие ее положения: Впервые в тексте основного закона было прямо указано, что форма правления в Афганистане – конституционная монархия (ст. 1); Официальными языками объявлялись пушту и дари (ст. 3); Внесено положение о конфликте интересов – членам королевской семьи запрещалось участвовать в деятельности политических партий, занимать министерские посты, быть депутатами парламента или судьями Верховного Суда (ст. 24); Впервые было разрешено создание политических партий, если их деятельность не противоречила нормам конституции (ст. 32); Изменилась процедура формирования состава двухпалатного парламента. Нижняя палата по-прежнему избиралась в полном составе, в верхней палате треть депутатов назначалась королем, остальные избирались на уровне провинций (ст. 43, 45); Парламент получил возможность выносить вотум недоверия правительству Афганистана и отстранять от должности судей Верховного суда (ст. 92, 93, 106); Верховный суд состоит из 9 судей, назначаемых королем (ст. 105). Текст конституции 1964 года оказался более пространным, чем предыдущие, и включал 128 статей. Практически без изменений остался блок, касающийся прав подданных Афганистана, более четко были обозначены их обязанности. По сравнению с предыдущими вариантами основного закона этот, пожалуй, можно признать наиболее демократически ориентированным. Окончательное оформление получил принцип разделения властей, каждой из трех ветвей власти была посвящена отдельная глава конституции. В то же время король не утратил главенствующей роли в политической системе страны, по конституции оставаясь единственным неподотчетным органом власти. По сравнению с нормами предыдущей конституции 1931 года, в новом законе очевидна тенденция демократизации и политической модернизации на основе преобразования существующих властных институтов и расширения доступа к политическому участию.
Конституция 1976 г.
Реформы короля Захир-шаха, инициированные в середине 1960-х годов, на практике были реализованы фрагментарно и не привели к полномасштабной трансформации режима. «Демократический эксперимент» завершился неудачей – к началу 1970-х годов Афганистан столкнулся с серьезным политическим кризисом, кульминацией которого стало свержение короля его двоюродным братом Мохаммадом Даудом в 1973 году. Афганистан стал республикой. Новая конституция была принята лишь в 1976 году, хотя существовавший основной закон к этому моменту, очевидно, устарел хотя бы в силу смены формы правления в Афганистане, действие его было де-факто приостановлено одним из первых указов Дауда. О намерении принять новую конституцию он объявил летом 1973 года, но процесс затянулся на 3 года. Такая задержка связана была с внутриполитическими сложностями в Афганистане 1970-х годов: сформировались оппозиционные политические движения, придерживающиеся различных идеологических предпочтений, от левых радикалов до исламистов. Их деятельность ограничивалась, а отказ предоставить им легальный статус приводил к развитию подпольной деятельности, радикализации, а подчас и вооруженным антиправительственным выступлениям. Конституция 1976 года в целом заимствовала основные положения из предыдущей конституции. Основные различия заключались в ее адаптации к условиям республиканского строя, однако некоторые положения были принципиально новыми для Афганистана, в частности: В качестве основных целей государства называлось расширение и развитие среднего и высшего бесплатного образования для подготовки научных и технических кадров (ст. 10); Впервые в конституции Афганистана говорилось об уважении принципов Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека (ст. 12); «Национальный суверенитет Афганистана принадлежит народу» (ст. 20) – данный республиканский принцип также впервые появился в конституции страны и отражал переход от монархической к республиканской системе правления, ранее носителем суверенитета страны являлся король; Отменялись ограничения при голосовании: в новой конституции активное избирательное право было закреплено за всеми гражданами Афганистана старше 18 лет (ст.29); Устанавливался однопартийный режим во главе с Партией национальной революции «для ответа на социальные запросы и для политического образования афганского народа» (ст. 40); Парламент Афганистана становился однопалатным и утратил право законодательной инициативы, которое закреплялось за правительством и судебными органами, в списке его полномочий не значилось право выносить вотум недоверия правительству (ст. 49,62); Существенно изменялся состав Лойя Джирги: по нормам конституции 1964 года она формировалась из парламентариев и председателей провинциальных советов. Согласно новому основному закону Лойя Джирга включала депутатов парламента, членов Центрального совета правящей партии, членов правительства и Высшего совета вооруженных сил, судей Верховного суда, от 5 до 8 представителей от каждой провинции и еще 30 человек, утвержденных указом президента. Также Лойя Джирга получила право избрания президента Афганистана (ст. 65, 67, 76). Очевидно, что Конституция 1976 года отразила усиление авторитарных тенденций в Афганистане, сопровождавших становление автократического режима Мохаммада Дауда. Президент страны (Дауд был избран на этот пост в 1977 году, ранее, с момента переворота 1973 года, он занимал должность премьер-министра Афганистана) сосредоточил в своих руках основные полномочия, законодательная ветвь власти пострадала, пожалуй, в наибольшей степени, многие ее функции были урезаны. Заметно усилилась Лойя Джирга, которая, с одной стороны, должна была включать вполне лояльных Дауду деятелей, с другой стороны, ее позиционирование в качестве всеафганского собрания могло придать дополнительную легитимность избранию Дауда президентом и иным принимавшимся через Лойя Джиргу решениям. Однако на практике эти механизмы просуществовали всего полтора года – в апреле 1978 года президент Дауд был свергнут и убит. Конституции 1987 и 1990 гг. После свержения Мохаммада Дауда к власти в Афганистане пришли представители просоветской Национально-демократической партии Афганистана (НДПА). Не углубляясь в детали советского вмешательства и специфику политики НДПА и перестановок в ее руководящем составе, следует сказать, что конституционный процесс в Афганистане при НДПА начался лишь после избрания в 1986 году новым генеральным секретарем партии и де-факто руководителем страны Мохаммада Наджибуллы. До этого законодательную базу страны составляли в основном партийные директивы НДПА и иные нормативные акты. Принятие новой конституции стало составной частью попыток Наджибуллы укрепить и реформировать правящий режим, легитимность которого оспаривалась группировками моджахедов. В этой конституции заслуживают внимания следующие положения: Разрешение создания политических партий и общественных организаций (ст. 5,7); Государство проводит политику, направленную на дружбу и сотрудничество между всеми этносами, кланами и племенами Афганистана (ст. 13). В этой же статье упоминалась необходимость обеспечения роста и развития социально, экономически и культурно (sic!) отстающих регионов; «Проживающие за рубежом граждане Афганистана пользуются защитой государства» (ст. 33). Это положение было актуальным в контексте усиливающейся иммиграции из страны на фоне вооруженного конфликта; Парламент вновь стал двухпалатным и получил право законодательной инициативы и вынесения вотума недоверия Совету министров (ст. 78,82,94).
Конституция 1987 года
Она вышла довольно реалистичной и соответствовала сложной ситуации, в которой оказалось афганское правительство к 1987 году, никаких идеологических лозунгов и «революционного порыва» в ней не было. Перечисленные в главе 2 масштабные обязательства государства по поддержке семьи, молодежи, ремесленников, крестьян и иных категорий населения свидетельствуют о попытке правительства привлечь на свою сторону их представителей через гарантии господдержки. Можно предположить, что государственная политика на этом направлении предполагала недопущение оттока представителей этих слоев населения в ряды моджахедов и потенциальное возвращение последних к мирной жизни в рамках программы национального примирении, инициированного Наджибуллой. Положения о гарантии прав собственности для крестьян и апелляция к исламу как государственной религии страны выглядели как попытка если не «отыграть назад», то хотя бы смягчить результаты реформ, инициированных НДПА в начале 1980-х годов. То есть, рассматриваемый документ не был лишен популизма, что, впрочем, вписывалось в контекст программы национального примирения в Афганистане. Если конституция 1987 года была своего рода новой надеждой на консолидацию афганского общества и общенациональное примирение, то основной закон 1990 года можно назвать попыткой «сохранять хорошую мину при плохой игре». Правящий режим к тому моменту оказался в крайне уязвимом положении на фоне завершившегося в 1989 году вывода советского контингента из Афганистана. В 1990 году Наджибулла пошел на переформатирование правящей НДПА в партию «Ватан» («Родина»), акценты в его политике сместились от социализма к демократии и исламскому характеру афганского государства. Принятие новой конституции, которая, пожалуй, в наибольшей степени в истории Афганистана повторяла предыдущий основной закон, стало частью политических трансформаций. Основные изменения по сравнению с 1987 годом заключались в следующем: Не допускалось появление иностранных военных баз на территории Афганистана (ст. 3); Государство обязалось предоставлять дополнительную финансовую помощь крестьянам и землевладельцам (ст. 23); Было исключено положение о назначении президентом генерального прокурора сроком на 6 лет (ст. 119). Остальные изменения носили в основном стилистический характер, некоторые статьи предыдущей конституции повторялись дословно. В тексте конституции 1990 года (а именно в вышеупомянутой статье 3) можно усмотреть некоторое дистанцирование от СССР (хотя приток советской военной и финансовой помощи продолжался) и ошибок политики НДПА до прихода к власти Наджибуллы, но в целом основные положения двух документов идентичны.
Конституция 2004 г.
В 1990-е годы в Афганистане де-факто не было конституции. В 1993 году пришедшие к власти моджахеды обсуждали проект основного закона, однако он так и не вступил в силу. При талибах не было предложено даже проекта конституции. После их отстранения от власти в 2001 году в результате военной операции международной коалиции, были сформированы Переходная, а затем и Временная администрации под руководством Хамида Карзая. С этого момента и до принятия новой конституции в 2004 году Афганистан жил по нормам конституции 1964 года с исключением положений о монархе. Принятие действующей конституции Афганистана заложило основы построения демократической общественно-политической системы, разработчики основного закона ориентировались прежде всего на опыт западных демократий. Афганистан был провозглашен исламской республикой, где ни один закон не должен противоречить принципам ислама (гл. 1-3). Раздел о правах граждан во многом дублирует положения предыдущих конституций Афганистана, в ряде статей отдельно упоминаются права женщин (например, ст. 44 об обязательстве государства содействовать получению образования среди женщин), за женщинами закреплены и квоты на места в парламенте. Согласно ст.48 в Афганистане создается Независимая комиссия по правам человека. Афганистан вновь стал президентской республикой с двухпалатным парламентом. Вместе с президентом также избираются первый и второй вице-президенты. Срок полномочий президента и избираемой нижней палаты парламента составляет 5 лет. В конституции 2004 года уже традиционно для Афганистана сосуществуют принципы религиозного и светского законодательства, но в целом ее можно охарактеризовать как весьма либеральный по сути документ. Тем не менее, по нынешнему состоянию афганского общества и в условиях продолжающегося вооруженного конфликта в стране существуют серьезные ограничения для выполнения всех положений конституции. В частности, в Афганистане по-прежнему сильны традиционалистские взгляды, нормой для которых является дискриминация женщин; высокий уровень коррупции порождает произвол силовых структур. Помимо прав человека, к примеру, в Афганистане после 2004 года невозможно созвать легитимную Лойя Джиргу – согласно конституции, в ее состав должны входить председатели провинциальных и уездных советов, однако в современном Афганистане так и не удалось провести выборы в эти органы власти. Ряд уездов находятся под контролем вооруженной оппозиции, проведение выборов на их территории невозможно.

*** Как мы видим на проанализированных выше примерах, для конституционного развития Афганистана характерно принятие новых основных законов в соответствии с нуждами изменяющейся политической линии страны, что, как правило, сопутствовало смене руководства страны. Исключений из этого ряда всего два – конституция 1964 года, ознаменовавшая курс на демократизацию политической жизни Афганистана, к моменту принятия которой король Захир-шах находился на престоле более 30 лет, и конституция 1990 года, ставшая попыткой президента Наджибуллы реанимировать осыпающуюся политическую систему страны. При этом ни одна конституция Афганистана не сумела гарантировать правящему режиму незыблемую легитимность, она неизменно оспаривалась со стороны либо альтернативных проектов государственного развития, либо внутри самой системы власти. Кроме того, не все положения афганских конституций, начиная с 1923 года, исполнялись на практике и имели декларативный характер – в этом отношении соображения политической целесообразности порой перевешивали принцип верховенства закона. * Институт джирги как совета старейшин характерен в первую очередь для пуштунских племен Афганистана, несмотря на то, что наличие подобных традиционных органов фиксировались и у иных этносов Афганистана.