Конституционные основы, форма правления

Действующая ныне конституция была принята в 2004 году Лойа Джиргой (главный законодательный институт страны). Новая конституция Афганистана отвечает задачам становления демократических институтов, обеспечения и защиты прав граждан.

Статья 1 конституции провозглашает Афганистан Исламской Республикой, а народ Афганистана — источником суверенитета (ст. 4).

Внесение поправок в конституцию не может противоречить фундаментальным основам ислама. Поправки могут вноситься президентом республики (или в случае отсутствия президента вице-президентом) и вступают в силу при поддержке большинством голосов (2/3) на Лойа Джирге. В случае положительного голосования на Лойа Джирге законопроект подписывается президентом и официально вступает в силу.

Согласно ст. 33 конституции, любой гражданин Афганистана имеет право избираться (старше 18 лет) или быть избранным. Граждане Афганистана имеют право создавать негосударственного объединения и политические партии (ст. 35).

Конституция гарантирует гражданам свободу слова (ст. 34), свободу передвижения (ст. 39), свободу жизнедеятельности, не нарушающей права других граждан (ст. 24), неприкосновенность частной собственности (ст. 40), бесплатное образование (ст. 43), свободу работать и запрет на принудительные работы (ст. 48, 49), доступ к правительственной информации (ст. 50); право на получение компенсации в случае нанесения урона государством (ст. 51), право на получение бесплатного медицинского обслуживания (ст. 52), право на получение бесплатной защиты в суде (ст. 31), никто не может быть осуждён без вынесения судебного приговора. Кроме того, конституция гарантирует свободу прессы и средств массовой информации.

Таким образом, конституционные основы предоставляют гражданам Афганистана широкий спектр гарантий и прав в соответствии с общепринятыми нормами прав человека. Вместе с тем при объявлении чрезвычайного положения в стране ст. 27 теряет силу, так же как статьи 36 (право проведения массовых демонстраций), 37 (конфиденциальность частных переговоров) и 38 (запрет на вторжение в личную жизнь, в частности, обыск жилища).

Согласно конституции, политическое устройство Афганистана можно охарактеризовать как президентскую республику.

Разделение и взаимодействие различных ветвей власти

В Афганистане функционирует формальный принцип разделения властей с наличием судебной, исполнительной и законодательной ветвей власти.

Выборы главы государства (по совместительству являющегося председателем правительства) осуществляются путём всеобщего прямого народного тайного голосования. Все кандидаты на высшие государственные должности, представляемые президентом, должны быть одобрены нижней палатой парламента.

Правительство в Афганистане формируется из членов кабинета министров, назначаемых главой государства (с согласия парламента).

Система «сдержек и противовесов» в Афганистане работает характерным для президентских республик образом. Представители исполнительной власти (министры) ответственны перед парламентом. Парламент ответственен только перед народом: конституция не фиксирует прецедентов, при которых органы той или иной ветви власти имеют юридическое право на роспуск или выдвижение вотума недоверия парламенту. Но и парламент не может объявить импичмент президенту (может лишь проголосовать за созыв Лойа Джирги по данному вопросу). Президент обладает правом на законодательную (законы должны согласовываться с парламентом), судебную и исполнительную инициативы, но не имеет право на роспуск парламента; кроме того, президент руководит заседаниями Лойа Джирги (за исключением случаев, когда речь идёт о его отставке). В случаях возникновения чрезвычайного положения в стране вся законодательная инициатива может переходить к президенту и правительству.

В Афганистане не формируется коалиционное правительство, поэтому в этой сфере роль парламентского большинства незначительна.

Нижняя палата (Вулуси Джирга) может в особых случаях смещать министров. Для выдвижения вотума недоверия министру (конституция не фиксирует возможности парламента потребовать отставки всего кабинета министров сразу) необходима поддержка данной инициативы десятой частью голосов нижней палаты. Далее при рассмотрении дела министра в парламенте достаточно простого большинства голосов для освобождения его от занимаемой должности. Кроме того, парламент имеет право требовать отставки членов Верховного суда, для вынесения такого решения в нижней палате парламента данная инициатива должна быть поддержана не менее чем 2/3 голосов.

Парламент также обладает правом принимать законы: в случае если возникает несогласие между президентом и парламентом, создаётся согласительная комиссия. Вулуси Джирга более чем 2/3 голосов может принять решение о созыве Лойа Джирги для рассмотрения вопроса об отставке президента. В случае поддержки решения нижней палаты 2/3 голосов Лойи Джирги президентский импичмент вступает в силу, и глава государства освобождается от должности.

В области судопроизводства помимо судебной ветви власти (рассматривается далее) судебной инициативой обладает президент. Президент имеет право помилования и сокращения сроков наказания граждан Афганистана, кроме того, с согласия Народного собрания он назначает всех членов Верховного суда.

Таким образом, институциональный дизайн, зафиксированный в конституционном поле, позволяет оценивать роль и полномочия различных институтов власти в Афганистане. Конституция наделяет большими полномочиями как президента, так и парламент. Президент с согласия парламента назначает министров. Президент не может распустить парламент, но и парламент не может сам объявить президенту импичмент. Таким образом, как законодательная, так и исполнительная ветви власти оказываются достаточно сильными и в значительной степени уравновешивают друг друга.

Особенности исполнительной власти

Исполнительная власть в Афганистане представлена президентом республики, правительством и органами местного управления.

Президент Исламской Республики Афганистан является одновременно главой государства, главой правительства, а также обладает законодательной инициативой (ст. 60). Баланс сильной президентской власти осуществляется с помощью введения института вице-президентства: помимо президента, существуют два вице-президента (первый и второй заместители).

Кандидаты на президентский пост должны быть гражданами мусульманского вероисповедания не моложе 40 лет, рождёнными в афганском браке и не привлекавшимися к уголовной ответственности (ст. 62)

Выборы президента начинаются за 30–60 дней до окончания президентского срока и осуществляются посредством всеобщего свободного прямого тайного голосования. Выборы могут проходить в один или два тура в зависимости от результатов: в случае получения одним из кандидатов более 50 % голосов второй тур не проводится. В случае проведения второго тура в выборах принимают участие два кандидата, набравших наибольшее количество голосов в первом туре. Во втором туре победа определяется простым большинством голосов (ст. 61). Победивший кандидат назначает двух вицепрезидентов. Президент и вице-президенты не имеют право переизбираться более двух раз.

Полномочия президента Республики Афганистан характерны для большинства президентско-парламентских республик. Президент «несёт ответственность перед парламентом и перед народом Афганистана», а также перед судебной властью (ст. 69). В его основные обязанности входит: назначение вице-президентов, командование вооружёнными силами Афганистана, объявление войны и чрезвычайного положения (во время которого существенно возрастают его полномочия, а президентский срок продлевается до их отмены); назначение министров, глав органов безопасности и Центробанка, генерального прокурора, членов Верховного суда и части депутатов Сената, подписание законов, формирование специальных комиссий и объявление референдумов.

Вторым органом исполнительной власти является правительство Афганистана. Правительство состоит из министров (представляемых президентом на утверждение Народному собранию) под председательством президента. Министры ответственны перед президентом и нижней палатой — Народным собранием.

Кандидаты, представляемые на министерские посты, могут иметь только афганское гражданство и должны быть не моложе 35 лет. Члены Народного собрания также могут получать министерские посты, но при этом они автоматически теряют статус депутатов.

В полномочия правительства входит представление на рассмотрение парламенту ежегодного бюджета страны, разработка социальных, экономических и культурных программ.

Таким образом, конституция 2004 года закладывает достаточно сильную (хотя и не в полной мере) исполнительную власть.

Главы государства (президенты) в 1977–2012 годах

Имя	Период нахождения у власти
Мухаммед Дауд	1977–27.04.1978
Мухаммед Наджибулла	30.11.1987–16.04.1992
Абдул Рахим Хатеф	16.04.1992–28.04.1992
Сибхатулла Моджадед	28.04.1992–28.06.1992
Бурханудин Раббани	28.06.1992–27.09.1996
Бурханудин Раббани	13.11.2001–22.12.2001
Хамид Карзай	22.12.2001–

Главы Революционного совета в 1978–2001 годах

Имя	Период нахождения у власти
Абдул Кадыр	27.04.1978–30.04.1978
Нур Мухаммед Тараки	30.04.1978–09.09.1979
Хафизулла Амин	09.09.1979–27.04.1979
Бабрак Кармаль	27.04.1979–30.11.1986
Хаджи Мухаммед Чамкани	30.11.1986–30.09.1987
Мухаммед Наджибулла	30.09.1987–30.11.1987
Мулла Мухаммед Раббани	27.09.1996–16.04.2001
Мавлави Абдул Кабир	16.04.2001–13.11.2001

Особенности законодательной власти

Согласно ст. 81, основным законодательным органом является парламент (Национальная Ассамблея — Маджлесе Мелли), состоящий из двух палат: нижней — Народного собрания (Вулуси Джирга) и верхней — Сената (Ды Мышрано Джирга).

Нижняя палата состоит из 249 депутатов (старше 25 лет), избираемых путём свободного, прямого, тайного голосования в один тур сроком на пять лет; выборы в новый парламент начинаются за 30 — 60 дней до окончания срока полномочий прежнего парламента (ст. 83). Количество депутатов в нижней палате не должно превышать 250 человек — выборы проходят по пропорциональной системе в каждом регионе.

Верхняя палата состоит из 102 членов (старше 35 лет), разделяемых на три группы в зависимости от принципа избрания или назначения. Треть депутатов Сената избирается из членов Провинциального совета сроком на четыре года (ст. 84): каждый Провинциальный совет выдвигает одного из своих членов. Вторая треть депутатов избирается из членов Окружного совета сроком на три года; выборы проходят аналогичным способом (в течение периода переизбрания представителей Окружного совета в Сенат их места временно замещают избранные члены Провинциального совета). Последняя треть депутатов Сената назначается президентом из опытных и почётных граждан Афганистана, причём половину назначаемых сенаторов составляют женщины, два сенатора должны иметь инвалидную степень и два сенатора избираются среди кочевников.

Любой кандидат в депутаты парламента Афганистана должен отвечать следующим требованиям (ст. 85): быть гражданином Афганистана (в течение не менее 10 лет) и не иметь судимостей.

С началом работы нового парламента депутаты избирают председателя вместе с двумя заместителями для каждой палаты и назначают специальные комиссии для рассмотрения вопросов, попадающих под полномочия той или иной палаты.

В полномочия и обязанности парламента входят (ст. 90): разработка и принятие законов, принятие и утверждение планов правительства (включая назначения на отдельные государственные посты), изменение и создание административных единиц. Парламент обладает главной законодательной инициативой и несёт ответственность только перед народом. В случае несогласия правительства с новым законом, при повторном несогласии с законом (по прошествии 15 дней с момента первого отказа об утверждении президентом) закон, тем не менее, автоматически вступает в силу (ст. 94). Палаты заседают отдельно — в каждой палате кворум достигается простым большинством голосов (ст. 106).

Особыми полномочиями нижней палаты является право на выдвижение вотума недоверия правительству и на инициацию процедуры импичмента. Нижняя палата также принимает последнее решение в области утверждения министерских программ в случае разногласий с Сенатом (ст. 91, 92).

Главной обязанностью Сената является утверждение представленного правительством бюджета: Сенат принимает последнее решение в случае разногласий с нижней палатой.

В Афганистане существует ещё один традиционный законодательный орган — Лойя Джирга. Данный законодательный орган существует на непостоянной основе: заседания проводятся при возникновении тех или иных ситуаций. Лойя Джирга состоит из депутатов Национальной Ассамблеи, председателей Провинциальных и Окружных советов (ст. 110). На первом заседании Лойя Джирги избирается председатель, его заместитель, секретарь и помощник секретаря. В полномочия этого законодательного органа входит принятие окончательных решений об отставке президента (ст. 69), внесение поправок в конституцию, а также разрешение вопросов, связанных с независимостью, территориальной целостностью и интересами страны (ст. 111).

Конституция объективно предоставляет обширный спектр законодательных полномочий законодательным органам Афганистана. Приоритетным направлением внутренней политики Афганистана все ещё является обеспечение безопасности. В условиях переходного периода от тоталитарного теократического режима талибов этот процесс существенно усложняется сильной децентрализацией власти и существенной стратификацией интересов в органах законодательной власти. Результаты последних выборов показали разрозненность политических стремлений и отсутствие консолидированных групп интересов и партий. Определённая скоординированность политических интересов в законодательных органах существует лишь на провинциальном уровне.

Особенности судебной власти

Судебная власть в Афганистане представлена следующими институтами (ст. 116): Верховным судом (Стыра Макама), высшими судами и апелляционными судами. Согласно ст. 116, судебная власть является независимым органом власти (суды являются открытыми для граждан страны).

Верховный суд состоит из девяти судей, назначаемых президентом (при одобрении кандидатур нижней палатой) общим сроком на десять лет, причём три судьи назначаются на 4 года, три на 7 лет и три на 10 лет (переизбрание судей в Верховный суд невозможно); один из избранных членов становится главой Верховного суда.

Назначение судей в другие судебные органы осуществляется президентом из кандидатур, представленных Верховным судом (ст. 124). Отстранение этих судей происходит по решению членов Верховного суда в соответствии с законодательством.

Члены Верховного суда должны отвечать следующим конституционным требованиям (ст. 188): являться носителями афганского гражданства, быть старше 40 лет, иметь высшее образование по исламской юриспруденции, не иметь судимостей и не иметь партийной принадлежности.

В обязанности членов Верховного суда входит вынесение судебных решений (решение о применении высшей меры наказания утверждается президентом) и интерпретация государственного законодательства, включая конституцию и международные договорённости, затрагивающие политику страны.

Кроме того, конституция предусматривает функционирование Комиссии по правам человека (ст. 58), взаимодействующей с судебной системой (преимущественно по вопросам нарушения принятых норм прав и свобод человека).

Отличительной особенностью афганского судопроизводства является дополнение, касающееся рассмотрения дел и вынесения судебных решений в отношении приверженцев шиитской школы ислама (судимых по собственной системе).

В настоящий момент судебная система Афганистана не может в полной мере справляться с поставленной задачей обеспечения равного и эффективного судопроизводства на всей территории страны. Как и в некоторых других областях государственного управления, законодательная автономность отдельных округов Афганистана не позволяет в полной мере реализовывать конституционные законы. Фактически судопроизводство в отдельных провинциях ведётся в соответствии со сложившимися исламскими традициями, где мнение местных шур и джирг играет, как правило, определяющую роль.

Территориально-государственное устройство

Конституция не содержит точной характеристики типа территориально-государственного устройства страны, тем не менее ст. 1 конституции гласит, что Афганистан является «неделимым унитарным государством».

Афганистан делится на 34 провинции (велаяты), каждая провинция делится на округа — вулусвали, а каждый округ разделяется на волости (алакадари).

Провинции Афганистана следующие: Баглан, Бадахшан, Бадгис, Балх, Бамиан, Вардак, Газни, Герат, Гильменд, Гор, Дайконди, Джаузджан, Заболь, Кабул, Кандагар, Каписа, Ку-нар, Кундуз, Лагман, Логар, Нангархар, Нимроз, Нуристан, Пактика, Пактия, Пандшир, Парван, Саманган, Сар и Пул, Тахар, Урузган, Фарах, Фарьяб, Хост.

Провинции Дайконди и Пандшир были созданы в 2004 году.

Крупнейшие города Афганистана, выделяемые в отдельные административные единицы и подчиняющиеся центральному правительству: Кабул, Кандагар, Герат, Мазари-Шариф, Кундуз, Газни, Пули-Хумри.

Местное управление и самоуправление

Система местного самоуправления играет ключевую роль в современном Афганистане. Ст. 137 гласит, что государство республики, сохраняя основные принципы централизации, делегирует ряд полномочий местным администрациям и местному самоуправлению в целях повышения степени участия граждан Афганистана в политической, экономической, социальной и культурной сферах.

Согласно конституционному принципу административного деления, в каждой провинции создаётся Провинциальный совет во главе с председателем (ст. 138). Выборы в Провинциальный совет (избирается на четыре года) проводятся путём всеобщего прямого тайного голосования. По окончании выборов члены совета выбирают своего председателя. Полномочия Провинциального совета носят преимущественно рекомендательный и исполнительный характер. Кроме того, в каждой провинции существует отделение центральной администрации, возглавляемой министром. Организационный принцип работы провинции строится на взаимодействии администрации и Провинциального совета.

Помимо провинциальных органов управления, существуют окружные органы и волостные органы управления. Выборы в окружные и волостные органы местного управления проходят таким же образом, как и в органы провинциального местного управления.

Последним уровнем органов местного управления являются муниципалитеты. Выборы мэров и членов муниципального совета проходят путём всеобщего тайного прямого голосования.

Однако конституция не в полной мере раскрывает реальную систему функционирования органов местного управления и самоуправления. Децентрализация в Афганистане не явилась следствием демократического перехода, как это было в большинстве стран. Проблема взаимоотношений центральных и местных властей существовала в Афганистане со времён становления монархии. В реальности законодательная инициатива принадлежит Провинциальным советам. Местная исполнительная власть за исключением губернаторов (формально представляемых Министерством внутренних дел) формируется в результате всеобщих выборов (провинциальные, окружные, волостные советы и начальники и малики — главы деревень, как правило, наиболее авторитетные ханы). Кроме того, в племенных зонах существуют племенные советы (во главе со своими ханами), играющие значительную роль в формировании вышестоящих органов местного управления. Подобная система позволяет местным группам интересов сохранить выгодные им исторические традиции управления.

Таким образом, местные органы управления в Афганистане формируют свою собственную политику (порой сильно отличающуюся в разных административных единицах в зависимости от исторически сложившихся традиций и высокой этнической стратификации) и являются в значительной степени автономными. Традиционно эта проблема разрешается следующим образом: местные и центральные власти стараются избегать конфликтов и не вмешиваться в политику друг друга. В известной степени такое положение дел сильно тормозит развитие страны (отсюда проистекают случаи несоблюдения прав человека и нарушения демократических принципов, признаваемых далеко не всеми местными авторитетами), так как интересы и политика центральной власти влияют не на все регионы. К настоящему времени попытки разрешить эту проблему путём введения института назначаемых губернаторов не увенчалась успехом.